Conforme las Partes se reúnen en persona por primera vez desde la histórica Conferencia de las Partes de abril de 2019, en la cual se adoptaron reglas nuevas sobre la comercialización de los desechos plásticos, es necesario hacer un balance para ver si estas reglas están funcionando como se intentaba, para así evitar los graves daños al medio ambiente y las comunidades debido a operaciones de reciclado incompletas y dañinas, en especial, en las economías más débiles. Una forma de hacer este balance es examinar los datos comerciales de 2020 en comparación con los de 2021, el primer año de experiencia con las enmiendas ya en vigor.

Mientras que los datos de Comtrade muestran que el comercio general de desechos plásticos se redujo en aproximadamente un 14% de 2020 a 2021, como lo hace notar un estudio reciente de la OCDE, no es fácil discernir las razones que llevaron a esta caída. La OCDE señala que varios factores diferentes, asociados con la pandemia de COVID-19, pueden haber afectado los patrones de comercialización de los desechos y la chatarra de plástico, incluyendo disrupciones de la cadena de suministros relacionadas con la escasez de contenedores para su transportación, desafíos con el transporte terrestre, cierres de puertos y escasez de mano obra.

Así resulta difícil atribuir el declive de esta actividad comercial a las enmiendas referentes a los desechos plásticos hechas al Convenio de Basilea, en particular, cuando tenemos poca evidencia, anecdótica o de otro tipo, que pudiera indicar que la implementación de las enmiendas ha sido rigurosa con un aumento de los embargos y del rechazo de envíos ilegales en 2021 en comparación con 2020. Acogeríamos con beneplácito la evidencia de una implementación y una ejecución rigurosas. Por lo contrario, confirmamos aumentos preocupantes en las exportaciones a México y al resto de Latinoamérica, en gran medida desde Estados Unidos, y la emergencia de Holanda como centro de tránsito de Europa a Asia. La gran historia es que estamos atestiguando un número excesivo de “negocios como siempre”, aunque puede que ahora muchos de ellos sean ilegales.

En la gráfica que aparece a continuación, podemos ver los siete principales países exportadores de desechos plásticos que siguen enviando desechos plásticos a países que no pertenecen a la OCDE, además de los envíos a Turquía, y México.

Como podemos ver, Japón se encuentra en primer lugar a nivel mundial, seguido por Estados Unidos, Holanda, Alemania, el Reino Unido, Bélgica y Australia como los siete principales países que exportan desechos plásticos a las economías más débiles.

Los primeros diez destinos de las exportaciones de desechos plásticos de estos siete países son:

Malasia es el destino global de elección de los desechos plásticos y le siguen Turquía, Vietnam, Indonesia, Taiwán, México, India, Tailandia, Hong Kong y Bulgaria.

La decisión aprobada por consenso en la Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea (COP-14), en particular, clasificó los desechos plásticos en tres categorías. La categoría más significativa fue un nuevo listado en el Anexo II (desechos que requieren consideración especial): la categoría Y48. Este listado incluye todos los desechos plásticos que se consideran no peligrosos (A3210 en el Anexo VIII) o que no se consideran no peligrosos (la nueva entrada B3011 en el Anexo IX). La categoría Y48 amplió dramáticamente el ámbito de los plásticos previamente controlados por el Convenio.

Como resultado de este paquete (Y48, A3210, B3011) de nuevas entradas referentes a desechos, a continuación se parafrasean las descripciones de los únicos desechos plásticos exentos de los controles de Basilea (Anexo IX entrada B3011):

           -      Mezclas de polipropileno (PP), polietileno (PE) y tereftalato de

           -      Envíos de un polímero no halogenado individual;

           -      Desechos previamente exentos de plásticos termoestables (resinas

Podríamos argumentar que la mayoría de los desechos plásticos que se comercializan hoy en día no corresponden a la descripción anterior de los desechos plásticos no peligrosos y es probable que correspondan a la descripción de A3210 (desechos plásticos peligrosos) o mucho más comúnmente a la categoría Y48, que es prácticamente un listado que refleja la lista anterior. Tanto la entrada A3210 como la entrada Y48 requieren, por lo menos, el procedimiento de control del Consentimiento Fundamentado Previo (PIC por sus siglas en inglés).

Cuando está involucrado un país que no es Parte del Convenio, como Estados Unidos, de acuerdo al Convenio, se prohíbe la comercialización de desechos plásticos de la categoría Y48 entre las Partes y países que no sean Partes del Convenio, a menos que exista un acuerdo válido especial regido por el artículo 11 que permita la comercialización de tales desechos con países que no sean Partes del Convenio. De manera similar, está prohibida la exportación de plásticos de la categoría Y48 a países que no pertenezcan a la OCDE desde países en los cuales las Partes hayan incluido desechos que caen bajo el Anexo II como parte de su implementación nacional o regional de la Enmienda de Prohibición de Basilea (el nuevo Artículo 4a). Actualmente, este es el caso de la Unión Europea y, por lo tanto, quedan prohibidas las exportaciones de plásticos de la categoría Y48 desde estos 27 países a países no abarcados por el Anexo VII.

Un examen sobre los datos comerciales disponibles y los conocimientos comunes de la industria acerca de lo que es posible, ofrece la certeza de que es probable que volúmenes significativos de desechos plásticos caigan bajo el listado de la categoría Y48 y, no obstante, se sigan comercializando hacia y desde las Partes que son miembros del Convenio de Basilea sin implementarse los procedimientos de control requeridos desde el 1 de enero de 2021 (el PIC o las prohibiciones).

Los datos comerciales (Comtrade, por ejemplo), por lo general, no contienen descripciones detalladas de los desechos plásticos necesarias para determinar si son desechos que aparecen en los listados del Convenio de Basilea (bajo las entradas A3210 o Y48). Sin embargo, en una instancia sí podemos saber esto: en el caso de los desechos plásticos de PVC. Considerando que los desechos plásticos de PVC tienen su propio código del Sistema Armonizado (39153) y que el PVC es un polímero halogenado, se puede considerar que está mínimamente cubierto por el listado de la categoría Y48. Por lo tanto, cuando existen datos que muestran que se están transportando desechos de PVC desde la Unión Europea (UE) hacia países que no pertenecen a la OCDE (ver la gráfica que aparece más abajo), resulta claro que se trata de algo ilegal ya que en la UE está prohibida la exportación de plásticos de la categoría Y48 hacia países que no pertenecen a la OCDE.

De manera similar, cuando cualquiera de las Partes que son miembros del Convenio de Basilea importa desechos de PVC desde Estados Unidos que no es miembro del Convenio de Basilea (ver la gráfica que aparece más abajo), queda claro que se trata de un envío ilegal, debido a que el Convenio prohíbe la comercialización entre una Parte miembro del Convenio de Basilea y un país que no sea miembro. La única excepción a esta disposición es el comercio de Estados Unidos con Canadá, ya que argumentan haber firmado un acuerdo bilateral el cual afirman que se trata de un acuerdo válido correspondiente al artículo 11 del Convenio de Basilea.

Con base en las gráficas que aparecen a continuación, podemos ver que la UE está violando las obligaciones que ha contraído bajo el Convenio de Basilea con respecto a las exportaciones de PVC. También podemos ver que aquellas Partes que son miembros del Convenio de Basilea que importan desechos controlados desde Estados Unidos (un país que no es miembro del Convenio) están violando las obligaciones que han contraído bajo elConvenio. Malasia, México, India, España, Turquía, Vietnam y Tailandia se encuentran entre estas Partes. No debería de ser difícil de descubrir y enjuiciar este comercio ilegal ya que los registros de embarque, que muestran quiénes son los exportadores y los destinatarios, ya se encuentran en manos de ONG como BAN y de los gobiernos. Para las agencias aduanales y ambientales se trata de una meta fácil de alcanzar. Dentro del Convenio, existe la estricta y evidente obligación de enjuiciar y castigar el tráfico ilegal (artículo 9.5). ¿Por qué no se está dando esto?

Aunque es fácil comprobar las violaciones a la exportación de PVC, también resulta fácil afirmar que es ilegal gran parte de la comercialización de los desechos plásticos que no son PVC. ¿Por qué decimos esto?

Debido a que la mayoría de los desechos plásticos que se recolectan son desechos posconsumo y no desechos posproducción (residuos, desperdicios, recortes provenientes de las fábricas, por ejemplo), se les recolecta de las casas y negocios pequeños, ya pre-mezclados y contaminados con otros tipos de plásticos o desechos. No se pueden separar fácilmente este tipo de desechos pre-mezclados y contaminados por tipo de polímero, así como tampoco es fácil descontaminarlos por medio de la intervención humana, ya sea manualmente o bien recurriendo a las tecnologías más modernas.

En este sentido, resulta importante la cuestión de definir qué nivel de contaminación resulta excesiva para los nuevos listados del Convenio de Basilea. Hasta ahora, se ha dejado que cada Parte individual determine qué nivel es excesivo, con base en la interpretación del lenguaje proporcionado por los nuevos listados (es decir, “prácticamente libre de contaminación y de otros tipos de desechos”). La Red de Acción de Basilea (BAN por sus siglas en inglés) ha estado realizando un seguimiento de los desarrollos nacionales que se han dado en este sentido y ha creado una tabla de progreso sobre los niveles permisibles de contaminación de varios países. La mayoría de los países han establecido niveles de contaminación entre un 0% y un 5%. Tenemos conocimiento de que gran parte de los desechos plásticos que actualmente se generan y comercializan, en particular los desechos posconsumo, exceden esos niveles.

A menos que se utilicen sistemas nuevos y muy costosos para separar y descontaminar profundamente los polímeros mixtos y para evaluar el potencial que tienen los aditivos ocultos que podrían convertirlos en desechos plásticos peligrosos, se clasifican mínimamente bajo la categoría Y48 y, por lo tanto, estarán sujetos, por lo menos, a un mínimo control comercial (PIC) bajo el Convenio. Más aún, se deberían de prohibir las exportaciones de la UE a países que no pertenecen a la OCDE o bien de importaciones desde Estados Unidos a otras Partes (excepto Canadá).

Incluso se sabe que grandes cantidades de desechos poscomerciales, comúnmente son mezclas de polímeros o polímeros contaminados. Los plásticos agrícolas de manera rutinaria experimentan niveles elevados de contaminación provenientes del suelo y de sustancias químicas. Quienes reciclan productos electrónicos y aparatos, no cuentan con procesos de separación de polímeros y rutinariamente compactan diferentes tipos de “plásticos de computadora”.

En la mayoría de las jurisdicciones, no hay una amplia disponibilidad de tecnologías adecuadas para separar y descontaminar polímeros. En primer lugar, proporcionar estos mecanismos en los países exportadores implica un gasto adicional significativo y, en segundo lugar, hasta ahora casi no ha habido incentivos para contar con estas tecnologías. Por muchos años, hasta la adopción de la nueva política de la “Espada Nacional” en 2017, China aceptaba desechos mezclados y contaminados sin problema alguno. Una vez adoptada esta política, las exportaciones simplemente se transfirieron a una variedad más amplia de destinos, incluyendo Turquía, Malasia, Tailandia, Vietnam, México, India, y Paquistán.

En consecuencia, actualmente no existe la capacidad para procesar los desechos plásticos mezclados y contaminados de manera adecuada antes de la exportación y esto representa a la gran mayoría de los desechos disponibles para el mercado internacional. Por lo tanto, aunque no exista un código del Sistema Armonizado que determine si un plástico cae bajo la categoría Y48, sabemos que gran parte de lo que se está exportando actualmente como HS 3915 (desechos, recortes de plástico) son de hecho plásticos de la categoría Y48 o A3210 – y deberían de estar sujetos a los controles del Convenio de Basilea. Sin que haya medidas que exijan el cumplimiento de las disposiciones es imposible saber cuáles deben incluir inspecciones, seguidas de sanciones para quienes las violen. Sin embargo, ¿dónde se está cumpliendo con estas disposiciones? Existe poca evidencia de que se esté dando.

Dos meses antes de la reunión de la COP-15, BAN envió una serie de cartas para alertar a las autoridades competentes de cinco de los principales países importadores, en un esfuerzo por dar asistencia a las medidas de cumplimiento basadas en información de inteligencia implementadas por los estados interesados. Alertamos a los países de Malasia, Indonesia, Vietnam, Tailandia, y la India sobre las rutas de tránsito de la exportación de desechos plásticos con una alta probabilidad de ser tráfico ilegal desde los Estados Unidos hacia sus puertos y darle tiempo a las autoridades de interceptar los envíos y realizar inspecciones. Estas advertencias se basaban en información adquirida por BAN a través de los servicios de suscripción de datos comerciales que incluye los números de los contenedores, el nombre del buque, el nombre del puerto, y las horas estimadas de llegada. Uno pensaría que se vería tal información como invaluable para dar asistencia a la ejecución y casi ciertamente proporcionaría la confianza para asegurar el cumplimiento con las obligaciones contraídas bajo el Convenio de Basilea. Sin embargo, hasta ahora de los cinco países contactados, sólo hemos recibido confirmación de que Tailandia y Malasia se tomaron la advertencia en serio, aunque aún no conocemos los resultados, mientras que Vietnam confirmó que había recibido nuestra información y nada más. La India e Indonesia no respondieron para nada. Es preocupante la falta de diligencia posterior a las advertencias sobre el contrabando.

Quizás incluso peor que ignorar la aplicación de las nuevas reglas del Convenio de Basilea sobre la comercialización de los desechos plásticos son las acciones tomadas por los países exportadores para de manera intencional e ilegal rehusarse a aceptar los listados y requisitos nuevos. En este sentido, lamentamos informar que colectivamente la Unión Europea y sus Estados Miembros y Estados Unidos y Canadá, en conjunto, han argumentado que pueden utilizar el artículo 11 del Convenio de Basilea para ignorar por completo y de manera unilateral las nuevas reglas sobre el comercio entre ellos. Después de la adopción de las enmiendas en 2019, Estados Unidos y Canadá precipitadamente fraguaron lo que ellos llaman un “acuerdo” que supuestamente sigue al pie de la letra el artículo 11 del Convenio de Basilea. Igualmente, la Unión Europea afirmó que ellos tampoco van a adoptar los nuevos listados sobre el comercio entre sus 27 estados miembros. ¿Por qué? Porque así se lo prometieron a la industria de los desechos.

Sin embargo, lamentablemente, como ha declarado el Centro para el Derecho Internacional Ambiental (CIEL por sus siglas en inglés), estas dos acciones unilaterales son una clara derogación del artículo 11 y, por lo tanto, son ilegales. El artículo 11 requiere que estos acuerdos secundarios “no sean menos ambientalmente racionales que aquellos dispuestos en este Convenio.” Ignorar estas nuevas obligaciones realizadas para proteger el medio ambiente es obviamente menos ambientalmente racional que acatarlas. Estas maniobras deben de ser denunciadas por lo que son: un cínico ataque interesado a la integridad del Convenio y un ataque a la gobernanza global.

Aunque se puede observar que las Partes del Convenio de Basilea casi no están tomando acciones para implementar las nuevas enmiendas sobre los desechos plásticos, e incluso hay Partes que están conspirando para ignorar la implementación de los acuerdos, felizmente podemos informar que algunos actores que forman parte de gobiernos locales, partidos políticos, y el sector privado han dado pasos significativos en la dirección correcta. A continuación, citamos tres medidas loables y decisivas que van en la dirección correcta:

Los parlamentarios de las agrupaciones partidarias de los Verdes, Renovar Europa, y tanto los socialistas como los demócratas, han llamado a que la Unión Europea prohíba totalmente todas las exportaciones desde la Unión Europea de desechos plásticos de todo tipo (B3011, A3210 y Y48). Además, entre la combinación de enmiendas se encuentra una propuesta para asegurar que la UE no se otorgue una exención unilateral de los requisitos de la plena notificación y consentimiento del Convenio de Basilea para la comercialización de plásticos mezclados y contaminados al interior de la UE. Se han propuesto enmiendas adicionales para asegurar que se clasifiquen los “combustibles derivados de residuos” como desechos sujetos a control. Si la UE manifestara su acuerdo con estas reformas, en verdad se les podría considerar líderes globales que proyectan una economía circular ética en la cual ya no se permita la exportación de externalidades ni la generación de daños.

El estado de Selangor de Malasia, donde se ubica el Puerto Klang, el puerto más grande de Malasia y que rodea a la capital Kuala Lumpur, prohibió la importación de desechos plásticos y estará limitando la consideración y la aprobación de nuevas licencias para las plantas de reciclado de desechos plásticos. Esta acción está produciendo una renovación de llamados por parte de ONG de Malasia para asegurar que todo el país siga el ejemplo. A pesar de los actuales requisitos de Malasia de permitir un 0% de contaminantes no reciclables en las importaciones de desechos plásticos, el país se ha convertido en el objetivo más grande de los comercializadores de desechos plásticos después de que hombres de negocios chinos migraran al Sureste de Asia como resultado de la prohibición de importaciones producto de la política de la Espada Nacional implementada por China. Además queda muy claro que no todos los desechos plásticos se están reciclando o que se estén reciclando de manera adecuada.

A partir del 1 de junio de este año, CMA-CGM ya no permitirá que sus buques transporten desechos plásticos. Esta extraordinaria decisión se dio posterior al lanzamiento de una campaña dirigida a las navieras en el mes de febrero de 2021. En una declaración dada a conocer posterior a la Cumbre “Un Océano” organizada por el presidente francés Emmanuel Macron, la gigantesca naviera, con una flota de 566 buques, afirmó que se tomó la decisión “en atención a los llamados urgentes realizados por algunas ONG” y “evitaremos que se exporte este tipo de desecho a destinos en donde no se pueda asegurar su clasificación, reciclado, o recuperación”.

El mundo celebró la decisión de las Partes participantes en el Convenio de Basilea de adoptar por consenso el paquete de enmiendas sobre los desechos plásticos propuesto inicialmente por Noruega en 2019. En ese momento, teníamos mucho que celebrar y realmente creíamos que habíamos colocado una piedra angular en un edificio nuevo que empezaría a controlar y hacer que se fuera disipando la crisis internacional de desechos plásticos. Todos suponíamos que se implementaría con la debida diligencia y que acto seguido entraría en vigor. Lamentablemente, desde entonces los esfuerzos de las Partes del Convenio de Basilea no han estado a la altura de nuestra promesa de abordar la crisis identificada. Aprobar reglas y posteriormente ignorarlas o rehusarse a implementarlas, en el mejor de los casos, es signo de flojera, y, en el peor de los casos, es una expresión de cinismo y corrupción. Estamos obligados a obtener mejores resultados. También están especialmente obligados a obtener mejores resultados los países identificados a través de los datos presentados anteriormente, que muestran que son líderes de la comercialización de desechos plásticos a nivel mundial, la cual todos buscamos reducir.

Sin lugar a dudas, debemos responder de manera vigorosa a los datos y señales que muestran que falta que se dé una diligente implementación y ejecución de las nuevas enmiendas.

➡ Las Partes deben comprometerse a trabajar en su propio país por aumentar y mejorar los esfuerzos por ejecutar las enmiendas. Las agencias aduanales y ambientales deben cooperar para realizar inspecciones de los puertos e imponerles sanciones elevadas a quienes violen las disposiciones. Las Partes deben responder a las alertas emitidas por ONG y otras organizaciones con respecto al transporte de los desechos plásticos que entren en sus territorios. Deben monitorear las importaciones y exportaciones de los agentes y recicladores en sus jurisdicciones.

Mientras que se va dando la siguiente contribución más importante del Convenio de Basilea a las nuevas negociaciones del Tratado Global en el seno de la UNEA, necesitamos asegurar que las Directrices técnicas sobre los desechos plásticos realmente dispongan las mejores soluciones prácticas para las Partes que no exacerben la crisis climática y no utilicen el término “reciclado” para maquillar las medidas para que parezcan ser “verdes”. Las Directrices deberán proporcionar a las Partes una perspectiva clara de la contaminación causada por las operaciones del reciclado y las limitaciones inherentes al reciclado de plásticos frente al acortamiento de la cadena de polímeros y de los aditivos, así como a la falta de valor de los plásticos reciclados frente a los precios del plástico virgen, además de otras limitaciones técnicas y económicas. Las Directrices también deberán profundizar en cuestiones más amplias, como la gestión de los microplásticos, qué plásticos de hecho se clasifican bajo la categoría A3210 (desechos plásticos peligrosos), y cómo lidiar con plásticos mezclados con otros productos enlistados (llantas, textiles, desechos electrónicos, etcétera). Finalmente, a pesar del excelente inicio de la sección sobre prevención, considerando que evidentemente la prevención es la guía más vital que podemos proporcionar para resolver el problema de la gestión de los desechos plásticos, es necesario que las directrices se fortalezcan más con ejemplos de casos concretos y modelos para las Partes.

Desde nuestra perspectiva, las Directrices no están completas ni tienen una calidad suficientemente alta para lograr lo anterior y van a requerir más tiempo del que permite la COP-15 para que se concluyan de manera adecuada.

➡ Se va a seguir trabajando para mejorar las Directrices existentes, aunque no se les pueda considerar como completas en la COP-15. Si se adoptaran en la COP-15, sólo se deberán de adoptar provisionalmente, identificando las lagunas, promoviendo que siga trabajando de manera continua el pequeño grupo de trabajo (SIWG por sus siglas en inglés), para que a las directrices posteriormente se les hagan las añadiduras correspondientes.

Se está volviendo cada vez más claro que la principal razón por la que los desechos plásticos atraviesan las fronteras es el hecho de que en los países que generan estos desechos, no se pueden recolectar, separar y reciclar de manera segura y económica la mayoría de los desechos plásticos. Los desechos plásticos tienen poco valor y no se les puede reciclar más allá de un ciclo o dos, requieren constantes adiciones de plástico virgen derivado de combustibles fósiles, y están cargados de un sinnúmero de aditivos tóxicos que hacen que resulte imposible que el reciclado y la reutilización sean seguros. En resumen, el plástico no es un producto inherentemente circular. Un informe de la OCDE que recientemente salió a la luz, Perspectiva mundial de los plásticos: impulsores económicos, impactos ambientales y opciones de política, indica que hoy en día sólo se recicla alrededor de un 9% del plástico y esto 50 años después de que se promoviera ampliamente el reciclado de plásticos. Más aún, podríamos argumentar que se ha inflado la importancia del reciclado, ya que muchos de los desechos que se exportan para su reciclado sólo se reciclan parcialmente. Incluso esa fracción del 9% que sí se recicla, es responsable de perpetuar un círculo de envenenamiento debido al reciclado o recombinación de aditivos tóxicos en nuevos mercados posconsumo.

Los controles sobre la comercialización de los desechos son de importancia crítica, aunque como reconoce debidamente el Preámbulo del Convenio de Basilea: “la manera más eficaz de proteger la salud humana y el medio ambiente contra los daños que entrañan tales desechos consiste en reducir su generación a un mínimo desde el punto de vista de la cantidad y/o de los peligros potenciales”. Este debería de ser el tema del nuevo Tratado.

➡ Las Partes del Convenio de Basilea, tanto dentro del Convenio como en las negociaciones del Tratado sobre Plásticos deben de apoyar a un tratado global que ponga el énfasis en reducir la generación de desechos plásticos tanto en términos de la cantidad de los mismos como de sus peligros potenciales.